雖然功過是非仍須留待他人評說，但蔡英文政府在短短一年內就完成公教年改大業，確實證明她有改革決心。但改革成功並不代表改革方法正確。蔡英文改革年金的決策程序分成三階段進行，第一階段在總統府成立年改委員會這個外掛組織，第二階段由憲法權責機關考試院研擬年改法案，第三階段由立法院審議試院版與年改會版本。
由總統府主導的第一階段，不但召開了廿次年改委員會議，也在全台分四區開過座談會，以及一場由總統主持的大型國是會議。也就是說，第一階段的決策模式，在形式上很明顯帶有參與民主或審議民主的特色。
就憲政體制而言，本來應主管公教年改的考試院，其憲法權責在第一階段即被總統府的年改會取而代之。及至考試院接棒進行第二階段程序後，由於試院版的改革輻度較小也較緩和，卻被副總統痛批毫無科學根據，民進黨立委更是未審先罵，罵考試院放水根本是在演戲。
也就是說，形式上主導第二階段的考試院，雖然具有權責機關的憲法地位，但在第一階段被視為路人甲，第二階段又因為部分改革內容未與年改會唱同調，而淪為人人喊打的過街老鼠。
考試院淪為年改邊緣角色的窘境，在立法院主導的第三階段愈發凸顯。居國會多數的民進黨團，在立法過程中棄試院版如糞土，試院版之於民進黨團，衹是法律草案的一個框架，至於框架內之關鍵內容，立法院的最後決議幾乎無一處與試院版相同。
立法院與法律提案機關的看法不盡相同，可視為憲政常態，這是權力分立卻制衡的當然結果，考試院雖不滿意但衹能接受。然而，主導第三階段的立法院，不但推翻了第二階段的試院版，連第一階段的年改會版，也被立法院大幅修改。也就是說，國會最後立法完成的年改版本，框架是試院版，多數內容是年改會版，關鍵內容卻是民進黨黨團版。
黨團版凌駕年改會版，引發了一個疑問：年改會版至少在形式上可視為審議民主的產物，而由黨團主導的最終版本，卻是依循代議民主程序的結果。既然結果如此，當初又何必要費時費力搞什麼參與民主或審議民主？何不從一開始就依循代議民主的憲政程序進行年改？
其實，這個疑問不難回答，因為這就是蔡政府執政至今一以貫之的決策模式：所謂參與民主或審議民主，祇是形式，祇是包裝，衹是過場，年改、司改如此，一例一休、前瞻計畫亦然，都出於同樣思維，也都進行同樣程序。也就是說，在有爭議性重大政策決定前，蔡政府雖然在形式上採用了較具進步意義的審議民主決策模式，但在審議民主與代議民主之間，蔡政府卻缺乏妥適接軌的規劃。
以致於雖有審議民主之形，但不管開過多少次委員會、座談會、公聽會或國是會議，也不管與會人士提過多少可行的意見方案，但最後不是依行政機關原案一字不改執行，如前瞻計畫，就是放任國會多數黨獨斷獨行，如年改方案，而讓以擴大參與為名的審議民主或參與民主，不但效果落空，更徒增社會對立與紛擾。
年改的決策教訓是：代議民主與審議民主會有對抗衝突，蔡總統如果不能在這兩種民主之間找到接軌模式，以後就別再玩這種一場遊戲一場夢的假民主；誰會願意當假民主的道具？
（作者為世新大學客座教授）
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